Attività secondarie e Cooperative sociali

Data di pubblicazione Agosto 28, 2024

Avv. Alessandro Da Re – Da Re & Anzovino Studio Legale

Le Cooperative sociali, come è noto, sono disciplinate dalla L. n. 381/1991, la quale non prevede la possibilità di svolgere attività secondarie ed in cui non vi è alcuna distinzione tra attività prevalenti (di interesse generale o di utilità sociale, ecc.) ed attività secondarie: in tale normativa, infatti, si prevede che le cooperative sociali abbiano un oggetto esclusivo, costituito dalle attività previste dall’art. 1, nelle due declinazioni indicate (cd. tipo A e tipo B).

La normativa sulle Imprese Sociali (D.Lgs. n. 112/2017) ed il contemporaneo Codice del Terzo Settore (D.Lgs. n. 117/2017) definiscono invece le cd. attività “secondarie” o “diverse”, e si pone quindi il tema – tenuto conto che le Cooperative sociali, nei termini di cui si dirà, sono anche di diritto Imprese sociali ed Enti del Terzo Settore – di quale sia il rapporto tra le tre suddette normative, e – in definitiva- se sia ammesso lo svolgimento da parte delle Cooperative sociali di attività “secondarie”, ed in ogni caso come si possa cercare di ampliare l’operatività delle medesime.

LA “GERARCHIA” DELLE FONTI DELLE COOPERATIVE SOCIALI

1. A tal proposito, va sottolineato come solo recentemente e negli ultimi anni il Legislatore si sia posto il problema della compatibilità di attività diverse e secondarie con quelle prevalenti di interesse generale (si vedano per l’appunto i due citati D.Lgs. n. 112 e 117 del 2017, ed in senso analogo anche il D.Lgs. n. 36/2021 sulla Riforma dello Sport), e lo ha risolto in tutti i suddetti casi prevedendo in legge dei parametri (rectius: limiti) quantitativi, e lasciando poi alla normazione secondaria (Decreti Ministeriali) di definire nel dettaglio quali essi siano, le modalità di computo, calcolo, ecc., ciò che è poi avvenuto – come vedremo – in tutte le più recenti discipline (incluso nella Riforma dello Sport).

Senonché, la mera successione cronologica delle leggi nel tempo, che parrebbe indicare una mutata sensibilità del Legislatore (al fine di sostenere che la normativa del 2017 rende oggi ammissibile lo svolgimento delle attività secondarie anche nelle Cooperative sociali) non è di per sé un dato risolutivo, posto che – per come si è intervenuti e per le salvezze che si sono espressamente introdotte – nel coacervo di fonti che oggi regolano la cooperativa sociale, anche come impresa sociale ed anche come ente del terzo settore, vige invece un criterio di gerarchia o meglio di prevalenza di fonti, con – e lo affermiamo subito – la L n. 381/1991 che resta ancora la fonte primaria.

3. Partendo infatti dal Codice del Terzo Settore (D.Lgs. n. 117/2017 – che per l’appunto consente lo svolgimento di attività diverse a condizione che non siano prevalenti), in esso, pur includendosi le cooperative sociali tra gli enti del terzo settore (cfr. l’art. 4, comma 1), si precisa poi:

da un lato, in via generale, all’art. 3 (“Norme applicabili“) che:

“Le disposizioni del presente Codice si applicano, ove non derogate ed in quanto compatibili, anche alle categorie di enti del Terzo settore che hanno una disciplina particolare“;

dall’altro lato, in via particolare, all’art. 40 (“Delle imprese sociali“) che:

“1. Le imprese sociali sono disciplinate dal decreto legislativo recante revisione della disciplina in materia di impresa sociale, di cui all’articolo 1, comma 2, lettera c), della legge 6 giugno 2016, n. 106.

2. Le cooperative sociali e i loro consorzi sono disciplinati dalla legge 8 novembre 1991, n. 381.“

Pertanto, per le cooperative sociali il Codice del Terzo Settore “soccombe” e rinvia espressamente alla disciplina specifica della L. n. 381/1991, e non è quindi applicabile quanto previsto – per quel che qui rileva – dall’art. 6 (“Attività diverse”), posto che, come si è anticipato, la disciplina sulle cooperative sociali prevede invece che esse abbiano un oggetto esclusivo (né si prevede la possibilità di svolgere attività diverse) che non può che essere logicamente incompatibile con lo svolgimento di attività diverse e secondarie.

4. Quanto invece alla coeva (rispetto al Codice del Terzo Settore) normativa sulle Imprese Sociali (D.Lgs. n. 112/2017):

se è vero – da un lato – che “Le cooperative sociali e i loro consorzi, di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, acquisiscono di diritto la qualifica di imprese sociali” (art. 1, comma 4, prima parte),
e che – dall’altro lato – al successivo art. 2 , comma 1 si definiscono le attività di interesse generale stabilendo che devono essere svolte “in via stabile e principale” (con ciò ammettendo lo svolgimento di attività secondarie) ed al successivo comma 3 si specifica in termini quantitativi che “si intende svolta in via principale l’attività per la quale i relativi ricavi siano superiori al settanta per cento dei ricavi complessivi dell’impresa sociale, secondo criteri di computo definiti con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali”
è altrettanto vero – dall’altro lato ancora – che “Alle cooperative sociali e ai loro consorzi, le disposizioni del presente decreto si applicano nel rispetto della normativa specifica delle cooperative ed in quanto compatibili, fermo restando l’ambito di attività di cui all’articolo 1 della citata legge n. 381 del 1991, come modificato ai sensi dell’articolo 17, comma 1” (art. 1, comma 4, seconda parte).

Di più, il sopracitato art. 40 del Codice Terzo Settore – che per le imprese sociali al comma 1 rinvia al D.Lgs. n. 112/2017 e per le cooperative sociali al comma 2 alla L. n. 381/199, distinguendo così un genere ed un sotto-genere di imprese sociali – conferma ulteriormente per le cooperative sociali la prevalenza assoluta della L. n. 381/1991 anche sul D.Lgs. n. 117/2017.

Anche in questo caso, pertanto, la normativa della L. n. 381/1991 prevale su quella della Impresa Sociale, rendendo incompatibile lo svolgimento di attività “diverse”.

Infine, ad ulteriore comprova, si tenga presente che il Decreto Ministeriale del MISE 22 giugno 2021 – recante il “Computo dei ricavi dell’impresa sociale in attuazione dell’articolo 2, comma 3, del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 112” ed emanato proprio per precisare i criteri di computo dei ricavi per stabilire la prevalenza (70% dei ricavi) delle attività di interesse generale rispetto a quelle secondarie (30% dei ricavi) – precisa espressamente all’art. 1, comma 2 che “Il presente decreto non si applica alle cooperative sociali e ai loro consorzi di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381”.

Ed un tanto perché evidentemente non avrebbe ontologicamente alcun senso precisare una “prevalenza” laddove nelle cooperative sociali esse hanno – ai sensi della L. n. 381/1991 – un oggetto invece esclusivo costituito dalle attività di interesse generale.

5. Un tanto premesso, dal poc’anzi citato art. 1, comma 4 del D.Lgs. n. 112/2017 discende per le cooperative sociali la seguente gerarchia di fonti:

la L. n. 381/1991, certamente preminente sul D.Lgs.n.112/2017, come confermato anche dall’art. 40, comma 2 del D.Lgs. n. 117/2017;
la disciplina comune delle cooperative a mutualità̀ prevalente (per lo più̀ contenuta nel Codice civile), dovendo le cooperative sociali rientrare in questa categoria ai sensi dell’art. 111-septies, unico comma, primo periodo, disp. att., c.c.;
la disciplina comune delle cooperative;
la parte del D.lgs. n. 112/2017 non contenente vuoi i presupposti della fattispecie di impresa sociale, vuoi la disciplina direttamente attuativa di tali presupposti;
il D.lgs. n. 117/2017, in forza del combinato disposto dei citati artt. artt. 3, comma 1 e 40, comma 2.

6. Tale ricostruzione è inoltre confermata dagli operatori, ed in particolare:

quanto ai notai, il Consiglio Nazionale del Notariato nel suo Studio n. 205/2018/I “Le cooperative sociali come imprese sociali di diritto”, ha precisato sia la sussistenza della sopraindicata gerarchia di fonti (cfr. il par. 3.2. a p. 5), sia e soprattutto che “Alle cooperative sociali di tipo a) non si applica nemmeno l’art. 2, comma 3, d.lgs. n. 112/202017 (ove si consente alle imprese sociali che non siano cooperative sociali di esercitare qualsiasi attività̀ diversa da quelle tassativamente indicate come di interesse generale, a condizione che queste ultime generino ricavi per meno del 30% dei ricavi complessivi dell’impresa sociale), essendo incompatibile con l’art. 1, comma 1, lett. a), l. n. 381/1991; quest’ultima disposizione, infatti, impone alle cooperative sociali un oggetto sociale esclusivo”;

quanto ai commercialisti, il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili assieme ad Alleanza delle Cooperative, con il Documento “Adeguamento delle cooperative sociali e delle imprese sociali alla riforma dell’impresa sociale” del febbraio 2019, ha evidenziato anch’esso sia la sussistenza della sopraindicata prevalenza della L. n. 381/1991 sul D.Lgs. n. 112/2017 (“Dunque, per potersi applicare alle cooperative sociali, una disposizione contenuta nel D.Lgs. 112/2017 non deve sovrapporsi alla normativa specifica delle cooperative, deve quindi colmare una lacuna della normativa specifica e contestualmente essere non in contrasto con i principi e le regole di struttura e funzionamento delle società̀ cooperative”; “Al contrario, se una disposizione del D.Lgs. 112/2017 si sovrappone alla normativa specifica delle cooperative non deve trovare applicazione” (cfr. a p. 7), sia l’impossibilità di svolgere attività diverse (“È ad esempio il caso degli articoli 2 e 3 del decreto, che si sovrappongono alla disciplina dell’oggetto sociale (art. 1, L. 381/1991) e dell’assenza dello scopo di lucro (art. 3, c. 1, L. 381/1991 e artt. 2511 e 2514, c.c.) stabilita nella normativa specifica delle cooperative sociali” – cfr. Sempre a p. 7);

quanto alla dottrina, l’approfondimento “Cooperative sociali come imprese sociali di diritto: lo studio del Notariato” (S. Agostini, in Cooperative, enti non profit n. 1/2019, pp. 37 e ss.) ha sottolineato che “Le cooperative sociali non sono tenute a svolgere in via prevalente le attività̀ indicate nell’elenco di cui all’art. 2 del D.Lgs. n. 112/2017, né tantomeno possono esercitare qualsiasi altra attività̀, purché́ essa generi meno del 30% dei ricavi complessivi, come, invece, è consentito alle imprese sociali. A tutto ciò osta il contenuto dell’art. 1 della Legge n. 381/1991 che stabilisce in modo chiaro che le cooperative sociali di tipo a) si occupano della gestione dei servizi socio sanitari ed educativi, mentre quelle di tipo b) possono svolgere qualsiasi attività̀ economica, purché́ inseriscano persone svantaggiate nel mondo del lavoro.”.

Scontato a tal proposito rilevare inoltre come – di fatto – nessun Notaio si discosterà mai dall’interpretazione del Consiglio Nazionale del Notariato, non fosse altro per non incorrere nel rischio di violare la Legge Notarile ed in particolare l’art. 28 sul divieto di ricevere atti che siano espressamente proibiti dalla legge.

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SPUNTI PER AMPLIARE l’OPERATIVITÀ DELLE COOPERATIVE SOCIALI

Peraltro, per trovare una soluzione alle eventuali necessità di “ampliare” l’operatività di una Cooperativa sociale, si dovrà cercare di agire su altri e diversi fronti:

a. in primo luogo, va ricordato che il D.Lgs. n. 112/2017 ha modificato l’art. 1, lett. a) della L. n. 381/1991 ampliandone l’oggetto, che oggi è costituito dalla “gestione di servizi socio-sanitari ed educativi, incluse le attività̀ di cui all’articolo 2, comma 1, lettere a), b), c), d), l), e p), del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 112”; inoltre, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali con la Nota Direttoriale dd. 22.2.2018 n. 2491 ha chiarito che si deve altresì tenere conto anche di specifiche disposizioni di legge che annoverano le cooperative sociali tra i soggetti abilitati a svolgere specifiche attività. Pertanto, in virtù del quadro normativo vigente, l’oggetto sociale può essere ampliato e precisato al fine dello svolgimento delle seguenti attività:

interventi e servizi sociali ai sensi dell’articolo 1, commi 1 e 2, della legge 8 novembre 2000, n. 328, e successive modificazioni, ed interventi, servizi e prestazioni di cui alla legge 5 febbraio 1992, n. 104, e successive modificazioni, e di cui alla legge 22 giugno 2016, n. 112, e successive modificazioni (art. 2 , comma 1 lett. a) del D.lgs. n. 112/2017);
interventi e prestazioni sanitarie (art. 2 , comma 1 lett. b) del D.lgs. n. 112/2017);
prestazioni socio-sanitarie di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 14 febbraio 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 129 del 6 giugno 2001, e successive modificazioni (art. 2 , comma 1 lett. c) del D.Lgs. n. 112/2017);
educazione, istruzione e formazione professionale, ai sensi della legge 28 marzo 2003, n. 53 e successive modificazioni, nonché́ le attività̀ culturali di interesse sociale con finalità̀ educativa (art. 2 , comma 1 lett. d) del D.Lgs. n. 112/2017);
formazione extra-scolastica, finalizzata alla prevenzione della dispersione scolastica e al successo scolastico e formativo, alla prevenzione del bullismo ed al contrasto della povertà̀ educativa (art. 2 , comma 1 lett. l) del D.lgs. n. 112/2017);
servizi finalizzati all’inserimento o al reinserimento nel mercato del lavoro dei lavoratori e delle persone svantaggiate di cui al comma 4 dell’art. 2 del D.Lgs. n. 112/2017 (art. 2 , comma 1 lett. p) del D.Lgs. n. 112/2017);
agricoltura sociale, a condizione che le attività siano prevalenti ovvero con facoltà di essere riconosciuti operatori dell’agricoltura sociale ove il fatturato non sia prevalente ma comunque superiore al 30% (art. 2 della L. n. 141/2015). Le attività di agricoltura sociale sono le seguenti:
1. progetti finalizzati all’educazione ambientale e alimentare, alla salvaguardia della biodiversità nonché alla diffusione della conoscenza del territorio attraverso l’organizzazione di fattorie sociali e didattiche riconosciute a livello regionale, quali iniziative di accoglienza e soggiorno di bambini in età prescolare e di persone in difficoltà sociale, fisica e psichica.
2. prestazioni e attività sociali e di servizio per le comunità locali mediante l’utilizzazione delle risorse materiali e immateriali dell’agricoltura per promuovere, accompagnare e realizzare azioni volte allo sviluppo di abilità e di capacità, di inclusione sociale e lavorativa, di ricreazione e di servizi utili per la vita quotidiana;
3. prestazioni e servizi che affiancano e supportano le terapie mediche, psicologiche e riabilitative finalizzate a migliorare le condizioni di salute e le funzioni sociali, emotive e cognitive dei soggetti interessati anche attraverso l’ausilio di animali allevati e la coltivazione delle piante;
4. progetti finalizzati all’educazione ambientale e alimentare, alla salvaguardia della biodiversità nonché alla diffusione della conoscenza del territorio attraverso l’organizzazione di fattorie sociali e didattiche riconosciute a livello regionale, quali iniziative di accoglienza e soggiorno di bambini in età prescolare e di persone in difficoltà sociale, fisica e psichica.
riqualificazione di beni pubblici inutilizzati o di beni confiscati alla criminalità̀ organizzata (art. 48, comma 2 lett. c) del D.Lgs. n.159/2011 – Codice delle leggi antimafia – art. 2 , comma 1 lett. lv del D.lgs. n. 112/2017);

b. in secondo luogo, si rammenta che anche secondo il sopracitato studio del Consiglio Nazionale del Notariato “le cooperative sociali, oltre alle attività̀ espressamente consentite dalla legge, possono esercitare qualunque altra attività̀, a patto che sia qualificabile come connessa o strumentale a quelle prescelte statutariamente tra quelle imperativamente stabilite dal legislatore” (cfr. p.7).

E con riferimento a tale secondo aspetto, le attività ammissibili consentono – con una attenta e corretta declinazione concreta – ampi margini di operatività (tanto per fare un esempio, per i laboratori artigianali, si pensi alle “attività̀ culturali di interesse sociale con finalità̀ educativa” o alla “formazione extra-scolastica finalizzata alla prevenzione della dispersione scolastica e al successo scolastico e formativo, alla prevenzione del bullismo ed al contrasto della povertà̀ educativa”).